De la deficit democratic la post-adevăr în UE

Liderii UE au semnat Tratatul de la Lisabona la 13 decembrie 2007și intrat în vigoare la 1 decembrie 2009.

În 2005, pentru prima oara în istoria Uniunii Europene, una dintre puterile fondatoare, Franta, a blocat procesul de integrare europeană nemailăsând nicio posibilitate de renegociere asupra Constituției Europene. Trei zile mai tarziu, opinia publică olandeză era scindată, cu jumatate din populația cu drept de vot admițând că nu cunoaște aprope nimic din conținutul constituției. În final, rezultatul respingerii constituției se explică printr-o combinatie de factori: pe de-o parte, lipsa de popularitate a leadership-ului politic din Franța (președintele Jacques Chirac) și Olanda (guvernul olandez) iar pe de alta parte, percepția că proiectul European a fost generat de către un grup elitist care ignoră cu bună ştiinţă voinţa europenilor de rând.

Soarta Tratatului de instituire a unei Constituții pentru Europa, după referendumurile din Franta și Olanda, a produs o adevărată "explozie“de volume de lucrări științifice și articole pe tema deficitului de democrație în politica decizională a Uniunii Europene iar îngrijorările privind instituirea unei "democraţii a elitelor” se manifestau tot mai frecvent în dezbaterile publice.

Aceste remanențe au determinat, unsprezece ani mai târziu, mai precis în 2016, intrarea Uniunii Europene, odata cu Brexit, în era post-adevăr.    

Dacă în postarea anterioară, am analizat cauzele ineficientei proceselor de luare a deciziilor în UE și implicit pe cele care blochează continuarea integrării politice europene, aici pledez pentru medierea inteligentă, ca o eventuală soluție pe termen lung.    

După cum am arătat, interguvernamentalismul liberal admite cauzele eşecului rezolvării discontinuităţilor în contextul interguvernamentalismului ca efect al utilizării, în procesele de negociere, a strategiilor urmărite de guvernele raţionale care acţionează în baza preferinţelor (vezi şi aici).  Teoria porneşte de la ipoteza formulată pe cadrul general de analiză al comportamentului de stat raţional, unde costurile şi beneficiile interdependenţei economice sunt principalii determinanţi ai preferinţelor naţionale şi identifică problemele pe care jocurile negocierii interstatale le ridică, argumentând, în acelaşi timp, că instituţiile internaţionale amplifică, mai degrabă decât să restricţioneze abilitatea guvernelor de a-şi atinge obiectivele interne.[1]

În ultimele trei decenii, CE, respectiv UE a fost într-o continuă reformă instituţională, iar aceste reforme au fost negociate în conferinţe interguvernamentale (CIG) care au cunoscut clivaje la diferite niveluri, cele mai pronunţate fiind, în ultimul deceniu, între statele membre mici şi cele mari ale UE. Aceste dezacorduri au fost gestionate în mod pareto-optimal, prin jocuri de negociere specifice abordări „alegerii raţionale” şi jocurilor de coordonare şi colaborare.

În prezent, asimetriile dintre statele membre mici, medii şi cele mari ale UE sunt aprofundate tocmai ca efect al acestor procese de negociere în cadrul cărora "statele mari, prospere, relativ auto-suficiente tind să exercite cea mai mare influenţă, pentru că acestea câştigă relativ puţin din acorduri comparativ cu vecinii lor mai mici, mai săraci şi mai deschişi.”[2]

După cum exemplifică Moravcsik, în studiul menţionat, un număr semnificativ de evenimente din istoria CE pot fi interpretate ca răspunsuri la diverse tactici şi strategii de negociere precum alternative politice unilaterale (ameninţarea cu non-acordul), provenită dintr-o alternativă mai bună ("BATNA”) sau coaliţiile alternative (ameninţări cu excluderea), precum răspunsul iniţial al guvernului  Marii Britanii privind crearea Pieţei Comune, în anii  ‘50 şi  ‘60  sau negocierile privind Actul Unic European.[3]  

Dacă am stabilit că interacţiunile din cadrul conferinţelor interguvernamentale (CIG) au reprezentat, de fapt, un consens vid obţinut în urma unor negocieri dure („hard”) între diferite interese naţionale, departe de un consensus omnium şi cu rezultate care nu mai satisfăceau pe nimeni, Convenţia Europeană a fost constituită tocmai pentru relansarea spiritului deliberării şi întărirea metodei comunitare. 

În Cartea Albă privind guvernanţa europeană publicată în 25 iulie 2001, Comisia Europeană atrăgea atenţia asupra problemelor fundamentale cu privire la viitorului Europei, menţionând necesitatea unei schimbări instituţionale şi începerea fără întârziere a procesului de reformă instituţională:

“Sunt multe lucruri care pot fi făcute pentru a schimba modul în care Uniunea funcţionează sub tratatele existente. Din acest motiv Comisia a decis să lanseze în 2000 reforma guvernanţei europene ca un obiectiv strategic. (...) Reforma guvernanţei abordează problema modului în care UE utilizează puterile oferite de către cetăţeni. Este vorba despre felul în care lucrurile pot şi trebuie să fie făcute. Scopul este acela de a deschide politici care să o facă mai incluzivă şi mai responsabilă. O mai bună utilizare a puterilor ar trebui să conecteze mai profund UE la cetăţenii săi şi să conducă la politici mai eficiente. Pentru a obţine aceste rezultate, Uniunea trebuie să combine mai bine diferite instrumente politice precum legislaţia, dialogul social, finanţarea structurală, şi programele de acţiune. Acest lucru va contribui la întărirea metodei comunitare. (...) Metoda comunitară garantează diversitatea şi eficacitatea Uniunii. Aceasta asigură un tratament echilibrat tuturor statelor membre, de la cel mai mare până la cel mai mic. Furnizează mijloace de arbitrare între diverse interese prin intermediul a două filtre succesive: filtrul interesului general la nivelul Comisiei, respectiv, cel al reprezentării democratice, europene şi naţionale, la nivelul Consiliului şi al Parlamentului European, care împreună, constituie puterea legislativă a Uniunii.”[4]

În aceeaşi Carta Albă, Comisia Europeană menţiona: “Comisia va participa activ în pregătirea următorului Consiliu European de la Laeken, unde îşi va prezenta viziunile cu privire la obiectivele politice care ar trebui urmărite de către Uniunea Europeană şi cu privire la cadrul instituţional necesar pentru a atinge aceste obiective.”

Conform acestei definiţii, metoda comunitară înseamnă un rol major jucat de instituţiile europene în reechilibrarea intereselor tuturor statelor membre şi în gestionarea disputelor dintre diverse interese antagonice ale guvernelor statelor membre prin intermediul Comisiei, al Consiliului şi al Parlamentului European. 

Potrivit aceleiaşi definiţii, metoda comunitară rezolvă conflictele dintre statele membre utilizând ca mecanism de gestionare a conflictelor în special arbitrajul. De asemenea, metoda comunitară armonizează interesele statelor naţionale şi prin intermediul Consiliului care utilizează ca procedură majoritatea calificată şi unanimitatea (Consiliul (de Miniştri) decide prin majoritate calificată, revizuirea propunerilor Comisiei fiind posibilă doar prin unanimitate).

O noutate a Tratatului de la Lisabona, în ceea ce priveşte funcţionarea Consiliului, este adoptarea unei noi scheme de vot în cazul majorităţii calificate. Obiectivul creşterii eficacităţii deciziei în Uniunea Europeană, precum şi cel al democratizării în luarea deciziilor Consiliului, au stat la baza hotărârii de a extinde numărul deciziilor Consiliului, ce trece de la unanimitate la majoritate calificată. Acest sistem de dublă majoritate a reprezentat o propunere a Convenţiei Europene, propunere la care CIG a adus unele modificări, dar pe care o regăsim în Tratatul de la Lisabona, în art. 16 al TUE, care precizează că: “începând cu 1 noiembrie 2014, majoritatea calificată se defineşte ca fiind egală cu cel puţin 55% din membrii Consiliului, cuprinzând cel puţin cincisprezece dintre aceştia şi reprezentând state membre care întrunesc cel puţin 65 % din populaţia Uniunii.”[5]

Tratatului de la Lisabona nu a adus modificări directe cu privire la natura şi funcţionarea Comisiei. Capitolele la care a fost realizată o reformă au fost cele care vizau alegerea sa de către PE (propunerea de către Consiliul European al candidatului său pentru funcţia de preşedinte al Comisiei, în conformitate cu rezultatele alegerilor PE) şi compoziţia Comisiei. În ceea ce priveşte rolul său de mediator inter instituţional, Comisia îşi păstrează şi chiar îşi intensifică puterile, ca o consecinţă a extinderii semnificative a majorităţii calificate şi a codeciziei prin procedura legislativă ordinară. 

O instituţie europeană cu un rol important în rezolvarea conflictelor între statele membre este Curtea Europeană de Justiţie care poate fi definită drept puterea juridică sau organul de control al Uniunii Europene. După cum a rezultat în urma formulării abordării teoretice sintetice asupra rezolvării conflictelor,[6] - atât jocurile negocierii cât şi arbitrajul, procesul judecătoresc sau practicile electorale, reprezintă instrumente insuficiente şi ineficiente de management al conflictelor. 

În schimb, devine vizibil faptul că medierea inteligentă ("smart"), este mecanismul cel mai adecvat de rezolvare a conflictelor în contextul interdependenţei asimetrice sau, altfel spus, în contextul intereselor asimetrice divergente dintre statele membre ale Uniunii Europene care constituie cel mai interdependent continent din lume.  

Dacă în contextul interguvernamentalismului, interesele conflictuale ale statelor membre sunt reconciliate prin utilizarea jocurilor negocierii (cu caracter intrinsec exploziv şi care ineluctabil ridică probleme politice severe), în contextul comunitarismului, rezolvarea fricțiunilor dintre statele membre se realizează prin intermediul instituţiilor care utilizează instrumente precum arbitrajul, procesul judecătoresc şi instrumente de inginerie electorală.  

Ambele variante de gestionare a discontinuităţilor se rezumă la „acordul conflictelor”. Niciuna dintre acestea nu transcend simplul „acord” al părţilor, nu se angajează în substanţa disputei, nu schimbă percepţii, nu vizează un proiect mai amplu, şi pe termen lung, şi categoric nu produc o transformare profundă a relaţiilor. 

Medierea înseamnă extinderea voluntară a jocurilor negocierilor proprii interguvernamentalismului, desprinderea de procesele oficiale impuse, specifice comunitarismului şi demararea unui proces transformator, de reconfigurare a intereselor naţionale, prin schimbarea convingerilor de bază şi a percepţiilor privind principalii determinanţi ai intereselor naţionale.

Metoda comunitară de guvernare, care înseamnă un rol major jucat de instituţiile europene în rezolvarea conflictelor, este una care trebuie menţinută în vederea garantării unui tratament echilibrat tuturor statelor membre. Reforma instituţională a acestei proceduri este necesară la capitolul instrumentelor utilizate în procesele de gestionare a dezacordurilor; i.e., propunerea de reformă instituţională expusă aici nu caută să revoluţioneze metoda comunitară de guvernare, ci doar să o perfecţioneze printr-o complinire de ordin instrumental, pentru o mai eficientă reechilibrare a intereselor comune ale statelor membre, şi implicit, pentru protejarea intereselor generale ale Uniunii Europene.

În Declaraţia de la Laeken, Consiliul European a semnalat faptul că “Uniunea trebuie să devină mai democratică, mai transparentă şi mai eficientă,”[7] obiectivul primordial fiind combaterea deficitului democratic şi schimbarea proceselor de revizuire al tratatelor de la negocierile în spatele uşilor închise şi diplomaţie inter-statală, la sesiuni plenare desfăşurate în public care să aducă împreună  1 preşedinte, 2 vice-preşedinţi, 2 reprezentanţi ai Comisiei Europene, 15 reprezentanţi ai şefilor de stat sau de guvern din statele membre, 13 reprezentanţi ai şefilor de stat sau de guvern din statele candidate, 30 de reprezentanţi ai parlamentelor naţionale ale statelor membre (doi per stat membru), 26 de reprezentanţi ai parlamentelor naţionale ale statelor candidate şi 16 membri ai Parlamentului European (PE), plus o mulţime de observatori oficiali, şi cu  televiziunea prin satelit a Uniunii emițând integral sesiunile plenare, documentaţia fiind, de asemenea, accesibilă pe pagina de internet a Convenţiei. Aşadar, Convenţia a avut un total de 105 membri.  

Pe lângă obiectivul democratizării sistemului european de luare a deciziilor şi a configurării unui model participativ, transparent şi deschis al acestuia, următorul obiectiv fundamental urmărit, a fost acela al eficientizării sistemului instituţional, gândit iniţial pentru şase state, la o Uniune de 25-27 state membre, evoluţie văzută ca esenţială în condiţiile celei mai ample extinderi din istora UE.  

În pofida acestor perspective promiţătoare, Convenţia Europeană nu a reprezentat o reală ruptură de la logica negocierilor interguvernamentale şi a eşuat în a-şi atinge obiectivele privind transparenţa, combaterea deficitului democratic sau, pe scurt, a eşuat în consolidarea şi extinderea metodei comunitare.

Consecințele acestui eșec, care au început să devină evidente odata cu Brexit, depind atât de managementul organizațional cât și, implicit, de calitatea liderilor în procesul decisional european, cu atât mai mult cu cât pledez pentru medierea inteligentă (smart mediation)

În postarea următoare voi elabora pe marginea acestui subiect, accentuând asupra calității leadership-ului Convenției Europene și a modului în care acesta a fost stabilit.

 

.............................................................................................................................................................................................................

 

[1] Andrew Moravcsik, "Preferences and Power in the European Community: A Liberal Intergovernmentalist Approach"  în Journal of Common Market Studies vol. 31, No 4, 1993, pp. 473-524.

[2] Ibidem

[3] Ibidem

[4] European Communities, European Governance: A White Paper, COM (2001) 428 Brussels, 25.7.2001, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52001DC0428&rid=2.

[5] Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, Versiune consolidată a Tratatului privind Uniunea Europeană și a

Tratatului privind  funcționarea Uniunii Europene, 2010, http://www.presidency.ro/static/Versiunea_consolidata.pdf

[6] Vezi Hyperlink   

[7] Comisia Europeană,  Viitorul Uniunii Europene, Textul declaraţiei adoptate la întâlnirea Consiliului European de la Laeken din 15 decembrie 2001 , 2007, http://ec.europa.eu/romania/documents/eu_romania/tema_7.pdf

 

About the author

comments powered by Disqus

WRITERLY MEDITATIONS

The Power of Nonconformity.